富鑫中证系统落实城市更新“十五五”规划需树立十大战略视野丨智库

中央财经大学政府管理学院王伟/文

我国城市发展已进入以存量提质增效为核心的系统性转型阶段，立足百年变局加速演进的时代背景，城市更新不再是简单的“修修补补”，而是每个城市重塑自身竞争力、实现内涵式发展的历史契机，其意义早已超越单一的空间改造范畴，成为关乎城市长远发展命运的战略工程。然而，当前依然能看到一系列偏颇认知：将城市更新视为向上级申请资金的“项目由头”，将国家战略工具化、公共政策功利化；将城市更新等同于一个个孤立的短期建设工程，割裂了城市有机生命体的系统联系；将城市更新异化为房地产开发的“新赛道”，把城市空间简单等同于可变现的商品；将城市更新简化为政府单方面的“独角戏”，忽视了居民、市场、社会等多元主体的内生动力和协同价值。这些认知本质上是对城市更新系统性、战略性价值的矮化，忽视了其对城市活力、生命力、竞争力的根本性重塑。为此，要系统落实好《城市更新“十五五”规划》，首要任务是重塑思维认知，把握好“做大蛋糕与分好蛋糕”的关系，构建“价值创造—价值分配—系统保障”三位一体的科学战略视野体系，让城市更新真正成为从“外延扩张”向“内涵提升”转变的根本抓手。

战略视野一：城市发展战略定位与区域协同——找准城市更新在国家大局中的坐标

百年变局下城市竞争的基本单元已从单个城市转向城市群、都市圈，国家区域重大战略成为城市发展的根本坐标系。过去依靠资源禀赋和政策红利的粗放式发展模式已难以为继，城市间的发展分化将在此次更新中加速显现，能否找准自身在国家大局中的功能定位，直接决定城市未来的发展层级和生存空间。城市并非孤立存在的机械体，而是区域有机生命体中的功能器官，其价值取决于在区域分工中承担的不可替代的功能。同质化的更新模式会导致区域内器官功能重叠、资源内耗，让城市失去自身的特色和优势，最终也会削弱整个区域的竞争力。面向未来，必须跳出“就城市论城市”的狭隘思维，避免将城市更新简单视为项目包装和资金申请工具。须深刻认识到城市更新战略是城市发展战略的核心组成部分，应以国家区域重大战略为引领，深入挖掘自身比较优势，明确城市更新的核心方向和战略重点，构建与周边城市协同发展的利益共享机制，在服务国家大局中实现自身的高质量发展。

战略视野二：新质生产力培育与开放创新双轮驱动——夯实城市更新的核心动能

找准了发展坐标，做大蛋糕的核心就是培育持续的内生动力。传统要素驱动的发展模式已难以为继，新质生产力成为推动经济社会发展的核心引擎。城市更新不仅是空间的改造，更是发展动能的转换，能否通过更新盘活存量空间、培育新质生产力，决定了城市未来的发展潜力和竞争力。产业是城市生命体的消化系统和造血系统，承担着物质生产和能量转化的重要功能。产业升级则城市生命体新陈代谢旺盛，产业衰退则城市生命体活力不足。将城市更新仅仅视为土建工程，忽视产业升级和创新发展，会导致“有空间无产业、有建设无活力”的困境。面向未来，必须把培育新质生产力作为城市更新的核心任务，前瞻布局和发展未来产业，推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级。要构建开放创新的生态系统，打破“创新孤岛”，吸引全球高端要素集聚，以开放创新双轮驱动为城市更新注入持久动力，实现城市发展动能的平稳转换。

战略视野三：全域数字化转型与“人工智能+”——赋能城市更新全领域变革

新质生产力的效能释放，离不开数字技术这一通用技术的放大作用。数字技术已成为引领经济社会发展的通用技术，“人工智能+”正在深刻改变生产方式、生活方式和治理方式。数字化转型是城市发展的必由之路，也是提升城市治理能力和发展质量的关键抓手。数字系统是城市生命体的神经系统，承担着信息传递、决策指挥和协调控制的重要功能。神经系统发达则城市生命体反应灵敏、运行高效，神经系统落后则城市生命体反应迟钝、运转不畅。“重技术轻应用、重建设轻运营”的数字化转型模式，会导致数字资源闲置浪费，无法发挥其应有的赋能作用。面向未来，必须以系统性思维推进全域数字化转型，避免技术堆砌和形式主义。要打造集约统一、数据融合、高效协同的城市数字底座，深化“CIM+”在城市更新各领域的应用，推动数字技术与经济发展、民生改善、治理提升的深度融合，真正让数字技术成为城市更新的强大引擎。

战略视野四：城市更新与房地产发展新模式——推动城市内涵式发展

我国房地产市场已从高速增长阶段转向平稳发展阶段，过去依赖“大拆大建、卖地建房”的房地产发展模式已难以为继。城市发展也从外延扩张转向内涵提质，房地产发展模式的转型成为城市更新的重要内容。房地产是城市生命体的骨骼系统，支撑着城市的空间结构和功能布局。骨骼健康则城市生命体结构稳定，过度开发则骨骼畸形，最终影响整个生命体的健康。将城市更新作为房地产开发的“新战场”，搞房地产化运作，不仅会加剧地方政府债务风险，还会损害群众利益。面向未来，必须加快构建房地产发展新模式，坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主。要优化住房供给结构，规范发展住房租赁市场，引导房地产企业从开发销售向持有运营转型，盘活存量房地产资源，为新产业、新业态提供低成本、高品质的空间载体，推动城市实现内涵式高质量发展。

战略视野五：财政可持续与投融资模式创新——破解城市更新资金瓶颈

无论是动能培育、空间盘活还是技术升级，都离不开持续稳定的资金保障。地方政府收支矛盾加剧，土地财政依赖不可持续，传统的政府主导型投融资模式已无法满足城市更新的资金需求。构建可持续的投融资体系，成为推进城市更新的关键保障。财政是城市生命体的血液循环系统，承担着资金输送和资源配置的重要功能。血液循环不畅则城市生命体营养不良，过度依赖外部输血则会导致自身造血功能退化。将城市更新简单视为向上级申请资金的由头，过度依赖政府财政投入，不仅会加重地方政府债务负担，还会导致项目缺乏可持续性。面向未来，必须创新投融资模式，充分发挥市场机制作用，构建政府、市场、居民资金合理共担的机制。要大力盘活存量资产，通过市场化工具实现存量资产的价值变现，形成“存量资产—资金投入—新资产”的良性循环，增强城市更新的自我造血能力，实现财政可持续发展。

战略视野六：民生福祉提质与共同富裕——践行人民城市的根本宗旨

我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城市发展的核心目标也从“物质空间生产”转向“人的全面发展”。人口结构的深刻变化（老龄化加速、家庭结构小型化、新市民群体壮大）对城市功能提出了多元化、品质化的新要求，能否满足这些需求直接关系到共同富裕目标的实现。人是城市生命体的基本细胞，民生福祉是城市生命力的源泉。细胞健康则生命体充满活力，细胞受损则生命体机能衰退。忽视居民需求的城市更新，本质上是“见物不见人”的异化，会导致城市与居民的疏离，最终失去发展的根本动力。面向未来，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，把居民的真实需求作为城市更新的出发点和落脚点。要避免“为更新而更新”的形式主义，构建全龄友好、包容共享的城市空间体系，让不同群体都能平等享受城市发展成果，真正实现城市发展为了人民、依靠人民、成果由人民共享。

战略视野七：城市韧性与安全发展——筑牢城市更新行稳致远的底线

城市作为人口和要素高度集聚的空间，其安全韧性直接关系到国家总体安全，也成为衡量城市发展质量的核心指标。安全是城市生命体的免疫系统，基础设施是城市的生命线。免疫系统薄弱则生命体易受外部攻击，生命线受损则生命体机能瘫痪。过去重建设、轻安全的发展模式，导致城市积累了大量安全隐患，成为制约城市可持续发展的“定时炸弹”。面向未来，必须统筹发展和安全，将安全理念贯穿城市更新的全过程、各领域。要避免把安全设施建设视为“额外负担”或“资金附加项”，从被动应对风险转向主动预防风险，构建全链条、全要素的城市安全韧性体系，全面提升城市应对各类风险挑战的能力，为城市发展筑牢坚固的安全防线。

战略视野八：绿色低碳转型与生态修复——推动城市更新可持续发展

在守住安全底线的基础上，要追求更高品质的生活，这就要求推动城市发展方式的绿色转型。绿色低碳已成为全球发展的共同趋势，“双碳”目标是我国实现高质量发展的硬约束。资源环境约束的趋紧，倒逼城市发展方式从“高耗能、高排放、高污染”向“绿色、低碳、循环”转型，城市更新成为实现这一转型的关键载体。生态是城市生命体的呼吸系统和循环系统，承担着物质循环、能量流动和环境净化的重要功能。生态失衡则城市生命体代谢紊乱，最终导致发展不可持续。过去“先污染后治理”的老路，已经给城市生态环境造成了严重破坏，也付出了沉重的代价。面向未来，必须将绿色低碳理念融入城市更新的全链条，从末端治理转向源头防控。要避免形式主义的绿化美化，真正实现生态修复与发展方式转型的有机统一，构建人与自然和谐共生的城市生态系统，推动城市发展全面绿色转型。

战略视野九：城市文化软实力与品牌建设——塑造城市独特精神标识

文化软实力已成为城市综合竞争力的核心组成部分，城市间的竞争越来越体现为文化的竞争。在全球化和城市化快速推进的过程中，“千城一面”的文化同质化问题日益突出，城市失去了独特的精神标识和历史记忆，也失去了对人才和资源的吸引力。文化是城市生命体的灵魂和基因，决定着城市的性格、气质和发展方向。基因丢失则城市失去独特性，灵魂缺失则城市失去生命力。大拆大建、拆真建假的更新模式，本质上是对城市文化基因的破坏，会导致城市历史文脉的断裂。面向未来，必须坚持保护第一、应保尽保、以用促保的原则，建立健全“先调查后建设”的保护前置机制。要坚决防止大拆大建，在严格保护的前提下推动文化遗产活化利用，塑造具有中华美学和时代风尚的城市特色风貌，让城市成为有记忆、有温度、有灵魂的精神家园。

战略视野十：城市治理现代化——提升城市更新治理效能

无论是做大蛋糕的价值创造，还是分好蛋糕的价值分配，最终都需要高效的治理体系来统筹协调和落地实施。城市更新涉及多方利益主体，治理能力的高低直接决定了更新的成效和可持续性。治理是城市生命体的大脑和中枢系统，承担着决策、协调和控制的重要功能。大脑发达则城市生命体协调有序，治理落后则城市生命体运转混乱。政府单打独斗的治理模式，会导致多方主体协同不畅、居民参与不足、长效管理机制缺失等问题。面向未来，必须推动城市治理体系和治理能力现代化，构建适应存量时代的城市治理新格局。要完善“一委一办一平台”城市治理工作体系，推动治理重心和配套资源下沉，健全多主体协同参与机制，引导居民、企业、社会组织和专业力量全过程参与城市更新。

综上，城市更新“十五五”规划为我国未来五年城市更新工作指明了方向，而树立科学的战略视野则是落实规划要求的前提和基础。上述十大战略视野：前五个视野聚焦“做大蛋糕”，解决城市发展的动力和基础问题；中间四个视野聚焦“分好蛋糕”，回应城市发展的目的和品质问题；最后一个视野作为总保障，统筹协调发展与共享的关系。城市更新是一次对城市命运的深刻重塑，只有牢牢把握这一历史契机，用战略思维洞察、谋划和推进各项城市更新工作，才能真正建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

（此文刊于中国房地产报6月8日11版责任编辑苏志勇）